◆常纪文

生态文明及其法制建设任重道远。对于生态文明建设任务，党的十九大作出了推进绿色发展、着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度、改革生态环境监管体制、坚决制止和惩处破坏生态环境行为等行动部署，要求打好污染防治攻坚战。在此基础上，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》作出了法制建设总体部署。

立足于我国生态文明法制建设的构建与实施现状，参考发达国家GDP同期时期及以后的生态环保法制建设情况，笔者对我国“十四五”时期生态文明法制建设的方向和方式提出如下建议。

建议一 使法制建设更加适应新形势的要求

在把社会主要矛盾的新判断进入党章、写入宪法的基础上，“十四五”时期，建议将社会主要矛盾的新内容和新的解决要求融入所有起草、修改的生态环保法律法规之中，使之成为全社会共同遵循的行为准则。

只有这样，才能通过高质量、有效益的发展来解决生态环境问题，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，逐步实现十九大报告提出的，在全面建成小康社会的基础上，分两步走在21世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的目标。

建议二 全面衔接党内法规和国家立法

“十四五”时期，建议按照十八届四中全会决定和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022）》的要求，加强生态环保党内法规和生态环保国家立法的规范衔接化工作，使中央生态环境保护督察、生态环境保护专项监督、生态环境保护党政约谈同时具备党内法规和国家立法基础，也使中央生态环境保护督察办公室这个党政双重职能的工作职责具备法制基础。争取在2025年前，使生态环境保护党内法规和政策体系基本健全。

建议三 加强生态文明立法体系的健全工作

2018年7月《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护 依法推动打好污染防治攻坚战的决议》已对生态环境保护法律法规制度体系的建设和法规、规章、司法解释、规范性文件的全面清理工作作出了部署。

“十四五”时期，建议全国人大和国务院按照生态文明体制改革的理论导向、目标导向、问题导向及“生产发展、生活富裕、生态良好”的均衡发展要求加强立法创新工作，使生态环境保护工作与经济社会发展阶段相伴相随。

中央可以出台对各级人大党组立法领导绩效的考核规则。在全国人大和国务院制定的立法中，建议加强区域生态补偿、生态环境损害赔偿、省市政府代表国家开展生态索赔、生态环境保护PPP机制、生态环境保护第三方治理机制、排污权交易制度、环境管家服务、环境信用管理、环境污染强制保险等生态文明体制改革措施的制度化工作。

建议四 加强生态环保立法和其他领域立法的融合

“十四五”时期，建议按照“五位一体”的要求，由全国人大制定生态文明促进方面的基本法律《生态文明促进法》，协调生态环境保护与经济建设、政治建设、社会建设、文化建设等领域法律法规的规范关系，从宏观、系统的角度为生态文明建设和改革指明方向，做出规划，提出要求，统领和协调生态文明所有的法律法规

同时，加强中央和地方生态文明建设和体制改革规范性文件的体系化，防止部门改革文件出现碎片化和相互不一致的现象，形成各方面、各层级共同开展生态保护和污染防治的合力。

建议五 加强生态文明重点领域立法工作

在法律层面，建议修改《环境影响评价法》，针对工业园区、开发区的建设规定环境影响评价制度，规定“三线一清单”制度和产业准入负面清单制度，总体控制区域风险；规定各级党委、政府作出涉及生态环境保护的重大决策前须开展全面的环境影响评价。

在此背景下，修改《规划环境影响评价条例》，使之与2017年修改的《建设项目环境保护管理条例》相衔接；出台《长江保护法》后，建议相继出台《黄河保护法》等专项法律，开展生态环境的综合法律调整和综合执法监察，按照流域优化现行水生态、水资源、水环境、水工程、水安全等体制、制度和机制，提升生态文明体制改革和生态文明法律规范应对具体问题的实际绩效；配合《民法典》分编的陆续出台，修改《侵权责任法》《环境保护法》等法律法规，对环境损害的证据取得、后果的认定、损失的鉴定、因果关系的认定或推定等事项，作出统一、系统的规定。

在行政法规层面，建议尽快出台《排污许可条例》，使排污许可成为地方环境污染物排放总量控制和环境质量达标的核心手段，使企业的环境监管和环境守法体现一般化和个性化，更加实事求是；结合2018年机构改革的综合执法要求，针对生态保护和环境污染防治执法监察，制定《环境执法监察条例》，使执法监察专业化、制度化、规范化、程序化；修改《自然保护区条例》，把绿盾行动的成果，把生态红线的划定和严守要求，用行政法规的形式予以巩固。

建议六 推动能源与气候变化领域的立法工作

在开展生态保护和环境污染控制立法的同时，也要开展能源与气候变化领域的法制建设。

在具体立法方面，建议加强生态保护、节约能源、污染物减排“四结合”的立法，如《环境保护法》《森林法》《草原法》《大气污染防治法》《煤炭法》《海洋环境保护法》等法律的修改时，要留一个加强气候变化应对工作的接口，把气候变化的原则要求纳入进去；凡是可以设立气候变化应对内容的，也可以在这些立法中对如何应对这些领域的气候变化作出基本规定，实现法律法规之间的衔接和协调。在现有格局下，推动制定《气候变化应对法》和相关的碳排放交易、监测、管控等配套制度的建设。

作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长