◆王余胜 刘恺

自建设项目“总投资额”被引入生态环境执法领域后，“总投资额”的认定已成为困扰环境执法的热点难题。如何才能客观准确地认定“总投资额”？

目前存在认定的投资额与实际情况有较大偏差的问题

根据《企业投资项目核准和备案管理条例》（以下简称《项目管理条例》）第三条规定，政府部门对企业投资项目的管理主要分为核准和备案两类。除关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，绝大多数项目按照属地原则实施备案管理。因此，本文将重点就备案类建设项目“总投资额”的认定提出几点建议。

笔者调研发现，目前一些基层生态环境部门在调查“未批先建”违法行为的过程中，对建设项目“总投资额”的认定方法过于简单、机械，为了取证便捷，习惯于对企业自述自认等主观性证据全盘采纳，而不进一步收集核查“总投资额”关联性证据，证据来源与形式单一，证明力十分有限，加上缺乏客观性证据印证，难以形成完整有效的证据链，无法达到事实清楚、证据确凿的证明标准，进而导致生态环境部门认定的投资额与实际情况存在较大偏差。这种现象有悖于依法行政的基本要求，也影响了环境执法的严肃性、规范性和公正性。

为落实环评法第三十一条及《项目管理条例》等有关规定，生态环境部、国家发展和改革委员会在2018年联合印发了《关于生态环境执法中建设项目“总投资额”认定问题的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》），将“总投资额”作为环境执法的处罚基准，旨在进一步规范认定建设项目“总投资额”，并为实践提供解决路径。

笔者认为，基层环境部门应当将《指导意见》作为认定“总投资额”的行动指南，重点把握好以下几点注意事项。

综合运用公文书证等方式，努力形成完整证据链

一是根据《项目管理条例》第十三条规定，实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前向备案机关备案，并对项目总投资额等备案信息的真实性负责。同时，因国家机关公文书证的证明力一般大于其他书证，生态环境部门原则上可以根据属地备案机关出具的备案证明文件载明的“总投资额”，认定案涉建设项目“总投资额”。

二是当建设单位认为其项目“总投资额”实际情况与备案文件不一致时，应当向生态环境部门提出具备证据资格的反证，可以委托具备资质的工程咨询单位、资产评估机构、会计师事务所等专业机构（以下简称第三方机构）进行评估，客观确定建设项目“总投资额”。同时，为避免因评估时间过长而影响办案期限，生态环境部门应当要求建设单位在合理期限内完成评估并提交评估报告。

三是当生态环境部门通过现场检查，发现建设项目备案文件载明的“总投资额”与实际情况确实存在明显差异的，也可以主动采取委托第三方机构评估或询价等方式对建设项目“总投资额”进行调查，并结合现场检查、调查询问情况作出综合认定。

四是对未获备案机关备案的建设项目，生态环境部门应当即时责令该项目立即停止建设或生产，及时消除环境影响，待依法完成建设项目备案后启动立案处罚程序，并依据上述情况认定其“总投资额”。

五是对产业政策禁止、无法办理备案的建设项目，生态环境部门应当统筹协调，即时督促属地政府将其纳入“散乱污”整治范围，配合实施“两断三清”，用尽查封扣押、限产停产等配套措施，制止违法排污行为，杜绝死灰复燃。

综上，笔者认为，在当前形势下，基层生态环境部门应当坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，落实《指导意见》精神，综合运用公文书证、第三方评估认证、现场核查取证、当事人自认、当事人反证等证明方法，在对建设单位“未批先建”违法行为实施查处时，努力形成完整证据链，使取证达到“排除合理怀疑”的严格证明标准，整体实现认定的建设项目“总投资额”与客观事实基本相符，公平公正，过罚相当，以避免渎职与问责风险。