孙贵东

近年来，很多地方为增强环境执法的合理性，或者优化营商环境等，通过制定出台“生态环境行政处罚裁量基准”等，对生态环境执法领域的“免予处罚情形”做了进一步细化，明确了“生态环境领域轻微违法行为不予处罚事项”。

比如，有的地方明确规定，如果建设项目“环评文件类型为环境影响登记报告书、报告表未批先建处于建设阶段；无污染物产生；企业主动停止建设或者恢复原状”，对于该类“未批先建”违法行为可以不予处罚。

对以上，有些人认为，表面上符合行政处罚“比例原则”或者“过罚相当原则”，实际上违背了“保护优先、预防为主、损害担责”等环境保护原则。也就是说“未批先建”虽然没有污染产生、未对生态环境造成影响破坏，但是《环境影响评价法》立法的目的是预防环境污染问题的发生，强调的是预防，而不是结果。因此，认为对符合类似情形的违法行不予处罚不符合环境保护原则。笔者对类似观点持赞同的观点。

《行政处罚法》规定：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

笔者认为，制定该规定无非是将“环评文件类型为环境影响登记报告书、报告表未批先建处于建设阶段”、“企业主动停止建设或者恢复原状”、“无污染物产生”分别理解为行为轻微、及时纠正、没有造成危害后果。这样理解过于片面、牵强附会，是对《行政处罚法》的曲解，也不符合《环境影响评价法》的预防建设项目可能对生态环境造成污染破坏的立法目的，是对其的变相执行。

这样规定有难以把握的地方，也会为环境执法监管造成诸多困难，容易造成执法不合理后果，提高了环境执法的风险系数。

笔者认为，预防就是调查处理一起涉嫌环境违法行为不仅要看其造成的危害后果，更要考察其可能造成的危害后果。调查认定处理一个违法行为既要看结果即依然的事实情节，也要看过程即未然可能造成的后果。“生态环境一旦遭到破坏就难以恢复”，从这个意义看，对于生态环境保护而言，“预防”比“治理”“惩治”更有意义、更重要。

对于绝大多数生态环境类环境违法行为来说，没有“不予处罚”、“免予处罚”可言，只能从轻、减轻处罚。这样更加符合环境法律法规的立法目的，也不违背《行政处罚法》“处罚与教育相结合”的基本原则。因此，无论是研究制定“不予处罚事项”，还是执法监管中调查认定“不予处罚”违法行为，要慎重、合法，尤其是要合法，即符合环境法律法规的立法原则与目的。

另外，一些执法部门及执法人员存在一个认识误区，就是不能把“不予处罚”违法行为的调查与要处罚违法行为同等地对待。笔者认为，无论是处罚还是不予处罚都要以事实为依据，做到事实清楚，处罚要有处罚的证据，不予处罚也要有足够的事实证据作支撑。

作者单位：山东省临沂市生态环境局莒南县分局