◆本报记者 李贤义

“在我国立法体制下，在国家环境法律法规体系日益完善的背景下，地方上的环境立法需求基本上是局部的、单项的，而非全面的、系统的,由此决定了其环境立法没有自成体系的基础。”在参加完“珞珈环境法茶座暨伟博法律大讲堂”（武汉大学环境法研究所举办）活动后，针对“一些地方近年来提出要建立当地的立法体系或法规体系”这一问题，浙江省人大法制委员会主任委员、浙江省法学会副会长丁祖年在接受本报记者采访时这样强调。

调整环境关系，立法如何开展？

应追求跨区域、高层次、整体性，实现最佳生态环境保护效果与效率

何谓法律体系或者法规体系？

据丁祖年介绍，它是由一个国家或者一个地区、一个行业内按照不同的法律部门分类组合而形成的统一法律规范体系。要成为体系，其所属的法律或法规必须门类齐全、框架完整、结构严密、内在协调。形成科学的法律规范体系，是全面充分发挥有效发挥立法引领与推动作用的重要前提，是衡量一个国家法治是否健全的重要标志，因此每个法治国家都非常重视构建本国的法律规范体系。2011年3月，我国宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。

近年来，一些地方立法机关开始提出，要建立当地的立法体系或法规体系，其中环境立法则是比较典型的具体领域。个别地方甚至设计了本地环境法规体系完整的构架和其中具体的项目，除了要求制定综合性环境法规外，几乎列出了涉及到生态环境每个要素的法规项目，有的还确定了各个立法项目出台的具体时间表。

那么，各地（省、市、州等）是否需要建设自己的法律体系？

“这在实践上和理论上都有不同的认识。我认为，地方追求构建当地的环境法规体系，不符合中国立法体制的基本特征和地方立法定位，更不符合地方环境立法的规律。”丁祖年从几方面阐述了自己的观点。

地方立法附属于国家立法，以国家立法为前提

从中国立法体制的基本特征和地方立法定位看，我国是单一制国家，《宪法》第五十八条规定，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”国家立法权是统一的，统一于全国人大及其常委会。丁祖年介绍说。

按照现行立法体制，我国法的形式虽然分为宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章等，但是宪法、法律以外的行政法规、地方性法规、规章等法的形式的制定权都属于国家立法权派生而来，而不是完全独立的。

就地方性法规来说，虽然立法法规定了“不抵触”原则，但是立法事项被特别限定为三个方面。他进一步解释说。

一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。

二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。

三是不属于国家专属立法权，国家尚未制定法律或者行政法规，本行政区域有实际需要的事项。

“很显然，这三个方面的事项存在，都是以国家立法为前提的。所以地方立法是附属于国家立法的，以国家立法为前提的。地方可以立什么项目，需要立什么项目，很大程度上决定于国家立法（包括法律和行政法规，甚至政策文件），地方自主选择权是受限的。”丁祖年认为。

地方立法要有针对性地解决现实问题

从立法质量要求来看，全面依法治国必然要求良法善治。良法的重要标志是是否全面准确反映客观规律和人民群众意见，是否真正管用好用。

丁祖年认为，如果地方不从当地实际需要出发，不顾地方立法权限，片面追求立法数量和立法领域，盲目提出地方环境立法体系，是形式主义在立法领域的典型表现，危害很大。

一方面会浪费和挤占了大量珍贵的立法资源，使许多真正迫切需要的立法项目没能及时出台。

另一方面也有可能扰乱国家的环境立法体系和秩序，出现大量重复、交叉、碎片化立法，不仅法繁扰民，影响人民群众学法守法的效率和执法单位执法的效率，而且可能降低环境法律制度的完整性、协调性和系统性，甚至还可能由于把国家法律规范降低为地方法律规范，而损害整个国家环境法律体系的权威性和严肃性。

从环境生态的特殊规律性来看，生态环境是一个不受地域限制、庞大复杂、自成体系的有机自然体系，其运行机制并不会因为行政区域划分而有所不同。

调整环境关系的立法，相比较其它领域的立法，应当更需要追求跨区域、高层次、整体性的立法，这样才能实现最佳的保护生态效果与效率。各个地方如果都追求自己的环境立法体系，就会不可避免地增加不同地方之间环境法律规范的差异化、个性化、不协调甚至相互冲突概率，增加生态环境保护的难度。

“地方没有形成环境立法体系的必要和空间，并不意味着地方立法在环境立法中没有意义。”丁祖年表示，地方环境立法具有国家立法所不具有的、独特的、不可替代的作用。

但是不管是哪一种情形下的地方环境立法，都是基于现实生活中客观存在的立法需求，即需要立法解决而且适合地方立法解决的环境保护问题。在我国立法体系中，地方立法始终处于有针对性的补缺地位，盲目构建地方自己的立法体系，有百害而无一益，地方环境立法尤为如此，他进一步强调说。

开展环境立法，地方应发挥什么作用？

将比较原则的规范具体化精细化，补充解决特殊环境法治问题

与此密切相关的另一个问题，就是关于制定地方综合性环境保护法规的必要性和科学性，丁祖年表示。

据不完全统计，目前省级人大已制定出台地方综合性环境保护法规28件（其中已废止3件），名称上一般称之为“环境保护条例”，少数地方称之为“生态环境保护条例”。

地方制定综合性环境法规的空间并不大

我国环境法律体系是由综合性环境法律加若干单行性环境法律法规所构成。

综合性环境法律，即现行的环境保护法，规定了环境保护的一般原则、政策和综合性的体制机制和制度。

单行环境法律法规一般按环境要素来制定，也有少数是按流域或者特殊区域来制定，还有个别法律是调整某一项独立的环境保护基本制度的（如环境影响评价法）。单行环境保护法律法规一般规定与本法调整的环境保护事项紧密有关的特有的原则、政策、体制和具体措施。

同样，地方制定综合性环境保护法规，从其本来出发点来说，也应当是用来设定本行政区域环境保护的一般性、综合性或者共性的（不适合单行环境法规单独规定的）法律规范的问题，是对单行环境立法的补充。

“但客观上来说，在目前国家环境法律法规体系越来越完善，地方单行环境法律法规越来越丰富齐全的背景下，地方制定综合性环境法规的空间并不大。因为综合性的法律规范，国家层面的综合性环境法律法规已经基本覆盖，单项性环境保护事项，相关单行的环境法律、行政法规和地方性法规也已有具体规定。”丁祖年强调。

地方环境立法应关注必要性和科学性

近年来，随着生态环保事业的逐步推进和生态环保力度要求的提高，由于国家综合性法律法规不够具体精细让而导致的执行难实效低的问题日益突出。同时由于地方之间改革发展不平衡，部分地方对生态环保制度进行探索创新、开展先行先试的立法需求也逐步增强。

就此，丁祖年举例说，譬如关于乡镇政府、街道办事处、产业园区管理机构等基层管理单元的责任，支持绿色发展的金融措施，排污单位与生态环境主管部门签订污染防治协议制度，排污权交易制度等，这些问题往往成为某些地方制定综合性环境保护法规的客观需求。

“从这个角度来看，地方制定综合性环境法规有其存在的基础。”丁祖年表示，在这方面，我并不是否定其必要性，而是关注其科学性。

地方制定综合性环境保护法规，不能单纯地从构建所谓的地方环境法规体系的需求出发，而应当遵循立法规律，立足于真正的客观需要。换句话说，现实生活中确实存在需要补充、细化、完善或者需要先行先试的环境立法事项的，且不适宜单项环境法调整规范的，就可以也应当制定地方综合性环境法规；反之则没有必要性和正当性，他最后总结道。